Общие механизмы регулирования территориального развития. Инструменты стратегического планирования социально-экономического развития территории Субъекты стратегического планирования развития территории

Стратегический план развития региона - это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание различных аспектов деятельности по развитию региона. Подготовка такого документа предусматривает:

постановку целей развития региона;

определение путей достижения поставленных целей;

анализ потенциальных возможностей, реализация которыхпозволит достичь успехов;

разработку методов организации движения по избраннымнаправлениям;

обоснование рациональных способов использования ресурсов.

Стратегический план социально-экономического развития региона - это индиктивный документ, который позволяет администрации региона и региональному сообществу действовать совместно. Это - документ не исключительно администрации, а в большей мере всех субъектов процесса регионального развития, включая экономических агентов и участников политического процесса. Это - не директива сверху, направленная от региональной администрации к предпринимателям и жителям региона, а ориентир, выработанный с участием всех агентов экономической деятельности.

Такой план предусматривает взвешенные и согласованные действия всех субъектов по решению имеющихся проблем. Он представляет собой инструмент налаживания партнерских отношений, механизм определения и осуществления эффективных стратегических действий во всех сферах жизни региона.

К основным характеристикам стратегического плана социально-экономического развития региона относятся:

выделение сильных и слабых сторон региональной экономики, стремление усилить, развить, сформировать конкурентные преимущества региона с ориентиром прежде всегона создание лучших условий жизни людей;

краткие идеи и принципы, которые ориентируют производителей товаров и услуг, инвесторов, администрацию инаселение, помогая им осуществлять решения, базирующиеся на видении будущего развития;

Партнерское взаимодействие всех региональных сил.

Составляющей стратегического плана развития региона должен стать прилагаемый к нему план действий администрации по реализации намеченных мероприятий.

Этапы разработки стратегического плана социально-экономического развития региона включают:

оценку достигнутого уровня и особенностей социально-экономического развития региона, предполагающую также проведение анализа региональной ресурсной базы этого развития;

выработку концепции развития экономики региона, проработку сценариев модернизации регионального хозяйства в целях

адаптации последнего к новой системе межрегиональных связей и взаимозависимостей;

3) выбор и обоснование направлений перспективного развития региона.

Эти направления классифицируются в зависимости от возможных, определенных на основе предварительного анализа сценариев перспективного развития, основанных на расчетах различных вариантов специализации регионального хозяйственного комплекса.

Исходным пунктом разработки концепции должно стать определение целей развития региона, а также его отраслевых приоритетов («полюсов» развития региона). Основная цель развития региона видится в решении проблемы самодостаточности региона, т.е. способности самостоятельно выполнять полный набор функций, определенный его статусом.

Основной целевой установкой стратегического плана развития региона является повышение уровня и качества жизни населения региона. Для повышения жизненного уровня населения предлагается формирование и выполнение «социального заказа». В понятие «социальный заказ» входит набор услуг, необходимых для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения.

Для реализации этой установки разрабатываются следующие нормативы:

достигнутые в настоящее время нормативы потреблениятоваров и услуг;

фактический уровень потребления в развитых странах;

рациональные нормативы.

В грубо обобщенном виде альтернативы регионального развития можно определить следующим образом:

стратегия роста, которая осуществляется путем значительного ежегодного превышения уровня краткосрочных и долгосрочных целевых параметров над уровнем показателей предыдущего года (она применяется, как правило, в динамично развивающихся регионах, имеющих значительный потенциал);

стратегия ограниченного роста, для которого характерноустановление целей от достигнутого уровня, скорректированногос учетом инфляции (эту стратегию выбирают в основном регионы со стабильной экономической ситуацией, не желающие сильно рисковать в выборе вариантов развития);

стратегия сокращения (эту альтернативу выбирают в случаенеизбежной стагнации производства в регионе в целях смягчениянегативных последствий и называют стратегией последнего сред-

ства, поскольку уровень поставленных целей ниже достигнутого в прошлом).

В этой стратегии может быть несколько вариантов: санация или полная ликвидация неэффективных производств; отсечение лишнего, т.е. свертывание тех производств, экономическая неэффективность которых обусловливает падение результатов по региону в целом; сокращение и переориентация: ликвидация части производств с направлением высвобождаемых средств в перепрофилированные и модернизированные предприятия региона.

Определение «полюсов» регионального развития является важнейшей задачей при разработке стратегии развития региона. Главным направлением реформирования экономики большинства регионов на современном этапе выступает постепенное движение к формированию нового общественного уклада постиндустриального типа на основе использования новых технологических способов производства в условиях многоукладной социально ориентированной экономической системы с современными характеристиками качества жизни населения и с активной ролью государственных органов в регулировании экономики.

Важным принципом развития отраслей социальной сферы будет снижение давления данных отраслей на бюджет региона с одновременным увеличением финансирования данных отраслей в бюджете.

Реализация этого положения означает:

расширение возможных источников финансирования отраслей социальной сферы, привлечение для этого средств населения и предприятий на взаимовыгодных условиях вплотьдо создания предприятий со смешанным капиталом в бюджетных отраслях социальной сферы;

снижение затратности социальной сферы за счет режимаэкономии ресурсов, проведение адресных социальных мероприятий, структурной перестройки и расширения самоокупаемых видов деятельности, в связи с чем учрежденияи предприятия социальной сферы должны пользоваться режимом налоговых льгот и наибольшего благоприятствования;

проведение политики развития конкуренции на рынке социальных услуг с обязательным контролем органов регионального управления за качеством услуг; стимулированиесоздания конкурентной среды на монопольных рынкахсоциальных услуг; проведение конкурсов и торгов за право

выполнения социальных услуг; формирование муниципального заказа на социальные услуги по всем основным видам социальной сферы.

Еще одним направлением модернизации региона является обеспечение условий экономического роста на базе расширения производства конкурентоспособных товаров, поддержки инновационных производств и новых технологий.

Регион должен более активно участвовать в формировании приоритетных направлений по развитию предприятий всех форм собственности и уровней подчинения. В основу должно быть заложено преимущественное развитие отраслей, работающих для обслуживания населения. В связи с этим реструктуризация промышленности, особенно крупных предприятий, должна предусматривать поддержку тех предприятий, которые в результате проводимых исследований рынка имеют реальный платежеспособный спрос на продукцию. Необходимы также поддержка инновационного типа развития и налаживание конкурентоспособных на других рынках производств.

Для решения задачи реструктуризации промышленности на первых этапах предусматривается выделение приоритетных отрас лей экономики и предприятий-лидеров, позволяющих обеспечить сбалансированный рост производства по всем отраслям. Поддержка предприятий-лидеров позволит создать необходимую финансовую устойчивость экономики региона, станет источником увеличения занятости населения, обеспечит работой предприятия сопутствующих отраслей по кооперационным связям, сконцентрирует финансовые ресурсы на прорывных направлениях экономики, не распыляя их. Такая поддержка предполагает более тесные связи между предприятиями как одной отрасли, так и в рамках межотраслевой кооперации с целью поэтапного включения в процесс развития всех предприятий региона.

Реструктуризация промышленности предполагает увеличение гибкости и адаптируемости предприятий, поддержку малого и сред него предпринимательства.

Производства массового и крупносерийного характера в большинстве отраслей промышленности в условиях кризиса недостаточно рентабельны. Поэтому необходима поддержка политики сокращения масштабов производства с одновременным увеличением числа малых предприятий в различных сферах деятельности.

Проведение политики диверсификации позволит на базе крупных промышленных предприятий сформировать несколько сред-

них и малых, более эффективно использующих те же производственные мощности. Однако это возможно лишь при условии создания определенного механизма реализации процедуры разукрупнения предприятий и разделения собственности. Одним из вариантов такого механизма является создание на базе крупных предприятий промышленной группы с управляющей компанией, отвечающей за решение совместных задач и вмешивающейся в дела каждого из предприятий только в рамках своих полномочий.

Поддержка малого и среднего предпринимательства необходима для проведения регионом политики по созданию рабочих мест без снижения эффективности производства и производительности труда. Малое предпринимательство, особенно в области производства и сферы услуг, имеет большие резервы для обеспечения занятости населения.

Одной из целей реструктуризации экономики является насыщение товарного рынка, достижение которого невозможно без поддержки местных товаропроизводителей и производств, работающих в условиях, замкнутых на рынке региона.

Поддержка местных товаропроизводителей ориентирована на обеспечение стабильности экономики, ее стратегической независимости от внешних рынков, концентрацию финансовых потоков в регионе и, как следствие, обеспечение стабильности его бюджета. Изменение направления поддержки в сторону внутреннего производства и потребления не означает ориентации на замкнутость рынка, что практически нереально в условиях мировой глобализации экономических связей. Речь идет о корректировке экономических связей, устранении диспропорций между ввозом и вывозом продукции с точки зрения ее общественной полезности и влияния на экономику региона.

Создание кооперационных структур в виде максимально замкнутых в пределах региона технологических цепочек производителей продукции позволит обеспечить более полную загрузку производственных мощностей, снизить издержки, получить экономию на налогах.

Реструктуризация экономики страны на современном этапе невозможна без поддержки ресурсосберегающих и энергосберегающих производств, проведения политики ресурсосбережения. Высокая материалоемкость и низкая эффективность использования ресурсов являются одним из главных препятствий роста производства в условиях ориентации на платежеспособный спрос, поэтому ресурсосбережение можно рассматривать как основной критерий оцен-

ки целесообразности мер по реструктуризации и развитию данного производства. С этой целью предлагается создание механизма сопоставления ресурсных затрат по всем проектам развития. Предприятия должны обосновывать в расчетах затраты ресурсов и раскрывать альтернативные возможности по их использованию, особенно в случае получения инвестиционных кредитов.

Требуют решения проблемы межбюджетных отношений, распределения дотаций и трансфертов по регионам страны. Для реализации этого направления необходима политика жесткого контроля за доходами и расходами региона и должна быть повышена эффективность управления имуществом региона.

Повышение эффективности регионального хозяйства возможно также через повышение производительности, загрузки и эффективности использования производственных мощностей, чего можно достичь за счет внедрения интенсивных технологий и, как следствие, сокращения расходов.

Долгосрочным перспективным направлением реализации данных мероприятий является достижение финансовой стабильности регионального бюджета, изменение его структуры, изыскание дополнительных источников финансирования.

Основными составляющими стратегии социально-экономического развития должны стать:

проведение целенаправленной структурной, научно-технической и инвестиционной политики;

решение социальных проблем при реформировании экономики;

стимулирование деловой активности реального сектора экономики.

Главным направлением экономической политики является создание среднего класса собственников.

Структурная перестройка отечественной промышленности возможна на базе организационно-экономической реорганизации научно-технического комплекса, становления эффективной системы исследований и разработок, активизации на этой базе науки и реализации ее достижений в жизнь.

Решение социальных проблем является важнейшим критерием эффективности проводимых в стране реформ.

В зависимости от временного горизонта могут ставиться те или иные целевые установки и намечаться мероприятия по решению социальных проблем:

В рамках долгосрочной перспективы глобальной целевойустановкой при проведении социальной политики являет-

ся приближение уровня жизни россиян к стандартам постиндустриального общества;

в рамках среднесрочного периода ставится задача достижения докризисного уровня жизни населения России;

в качестве оперативной цели можно поставить задачу обеспечения условий для физического выживания людей, предотвращения социального взрыва в обществе.

В области стимулирования деловой активности в реальном секторе экономики важнейшими мерам являются:

установление в законодательном порядке минимальных размеров гарантированной заработной платы, которая отражает цену неквалифицированного труда и должна быть ориентирована на прожиточный минимум в стране; приведениепараметров Единой тарифной сетки в соответствие с величиной прожиточного минимума;

гарантирование своевременности выплаты заработной платы работодателем;

законодательное определение способа и порядка индексациидоходов населения в целях сохранения реальной покупательной способности Денежной заработной платы в условияхинфляции;

сокращение имущественного расслоения населения, преодоление необоснованно высоких различий в уровнях доходовзажиточной части и бедных слоев населения.

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Рузавина Алина Олеговна,

Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)

студент экономического факультета

г. Ростов-на-Дону, Россия

АННОТАЦИЯ.

В данной статье рассмотрено понятие и сущность стратегического планирования региона. Стратегическое планирование развития региона, является управленческим процессом и может быть представлено в виде цепочки последовательных, целенаправленных действий органов власти и управления. Разделение процесса на этапы позволяет соблюсти иерархию целей и задач, а так же четко определить участников процесса на каждой его фазе.

Ключевые слова: стратегическое планирование; стратегический план; экономическое развитие; рост экономики.

На современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации региональные проблемы становятся все более актуальными. Россия состоит из 88 субъектов, каждый из которых, в свою очередь, включает множество муниципальных образований — больших и малых городов, сельских административных районов, сотен поселений. Каждое из них характеризуется уникальной структурой экономики, специфичными воспроизводственными циклами, собственной социальной сферой. Для достижения целей устойчивого роста экономики Российской Федерации необходимо обеспечить совокупное развитие каждого из муниципальных образований .

В Российской Федерации достигнуты некоторые успехи в подавлении инфляции, осуществлении выплат социального характера, переходе на растущую траекторию экономического развития. Однако эти положительные тенденции проявляются далеко не равномерно по территории страны. Многие субъекты продолжают трудную «борьбу за выживание», что позволяет выдвинуть тезис о нарастающей региональной асимметрии. Кроме того, усиление региональной дифференциации имеет крайне негативные последствия для социально-экономического развития государства в целом .

Разработка стратегии развития региона – важнейшая задача как в региональной науке, так и в практической деятельности. Содержание стратегии развития города определяется конкретной социально-экономической ситуацией, а ее выработка невозможна без учета и оценки перспектив развития ведущих предприятий, расположенных в городе .

Ведущими предприятиями выступают градообразующие, которые определяют профиль или специализацию города. Стратегический выбор профильности — залог будущего успеха в развитии факторов конкурентоспособности и привлечении или сохранении потребителей. Он достигается посредством стратегического планирования городского развития с применением инструментов выработки и реализации решений о долгосрочном видении будущего. В целом, стратегическое планирование — это особый вид плановой работы, состоящий в разработке стратегических решений в виде прогнозов, проектов и программ, предусматривающих выдвижение целей и стратегий развития, реализация которых обеспечит их эффективное и устойчивое функционирование в долгосрочной перспективе .

Стратегическое планирование — процесс формулирования миссии и целей организации, выбора специфических стратегий для определения и получения необходимых ресурсов и их распределения для обеспечения эффективной работы организации в будущем. Стратегическое планирование можно представить и как определённый набор действий, решений, принятых руководством для разработки специфических стратегий, помогающих организации достичь своих целей .

Рис. 1. Разделы стратегического планирования

Стратегическое планирование на уровне муниципального образования можно определить, как «систематический процесс, с помощью которого местные сообщества (при участии всех заинтересованных лиц) создают картину своего будущего, исходя из местных ресурсов, внешних и внутренних условий, и определяют этапы и мероприятия для достижения намеченных целей.

Стратегический план развития можно рассматривать как представленное в документах отражение желаемого будущего состояния экономической и социальной структуры региона (цели) и способ использования имеющихся и реально возможных ресурсов для достижения этого» .

Реализация стратегического планирования происходит через:

распределение ресурсов;
адаптацию к внешней среде;
внутреннюю координацию;
организационное стратегическое предвидение .

По оценке уральского экономиста В.С. Бочко, положительными сторонами стратегических планов является:

системное разрешение объективных противоречий;
комплексное использование имеющихся на территории ресурсов;
целенаправленное проведение структурной перестройки на территории в направлении диверсификации экономики и услуг;
уход от «сырьевой» направленности развития местной экономики;
подчинение инвестиционной деятельности созданию для населения территорий комфортных производственных и культурно-бытовых условий;
постепенное приближение экономик муниципальных образований к стандартам мирового уровня развития .

В.С. Бочко пишет: «Поскольку экономика России, а следовательно и регионов, имеет догоняющий характер, то самотеком, без специальных организационных усилий из этого состояния не выбраться. Нужны созидательные скоординированные действия власти, всех структур и социальных групп. Такую возможность представляет разработка и реализация планов стратегического развития территорий, т.е. комплексно развивающихся и решающих социальные вопросы не только по остаточному принципу, а на основе целенаправленного программного развития. В таких условиях основными результатами реализации стратегических планов станут:

повышение конкурентоспособности территории;
развитее нового образа мышления о формах и методах развития территории;
формирование на территории структур – локомотивов экономического развития;
синтез госмуниципального регулирования и рыночного саморегулирования;
формирование на территории нового, корпоративного типа взаимоотношений между властью, бизнесом, общественностью и иными структурами .

Стратегическое планирование для региональной экономики – это сравнительно новое явление. Объективная необходимость в нем появилась в результате того, что в условиях нестабильной внешней среды циклическое планирование оказалось неприемлемым, и, чтобы справиться со «стратегическими сюрпризами» в виде неожиданных угроз и возможностей, стратегические решения должны приниматься достаточно быстро. В условиях рыночной экономики стратегическое региональное планирование позволяет:

использовать конкурентные преимущества региона;
определять «точки роста», развитие которых принесет наибольший эффект;
сконцентрировать инвестиционные ресурсы на приоритетных направлениях;
создать базу для обоснованной разработки рациональной схемы территориального планирования;
продемонстрировать стремление региональной власти к использованию современных методов управления .

Существующая система управления во многих регионах России не претерпела особых изменений по сравнению с той, которая сформировалась в период централизованной экономики. Региональные властные структуры оказались более способными к воспроизводству старой командно-административной системы, чем к инновационным методам и формам управления. Сегодня на региональном уровне практически отсутствуют новые механизмы управления, в лучшем случае их недостаток восполняется копированием западных образцов и механическим перенесением их на российскую практику в виде разного рода реформ. В управлении регионом в основном используется ограниченный набор инструментов, который сводится к бюджетным трансфертам и федеральным целевым программам .

В настоящее время управление регионом переживает сложную трансформацию, обусловленную:

усилением хозяйственной самостоятельности регионов и смещением экономических реформ на региональный уровень, что предполагает необходимость учета специфики каждого региона;
преобладанием частного капитала в важнейших производящих отраслях, заставляющих искать новые косвенные методы государственного регулирования региональной экономики;
переходом к построению в России социального государства, что предусматривает создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности. Данный процесс является достаточно длительным и сложным и требует активного воздействия со стороны региональных органов управления;
отставанием в развитии теории регионального управления от практики реформирования экономики региона. Так, попытки обновления системы управления регионом осуществляются без необходимой теоретической проработки, многие из предпринимаемых мер носят спонтанный и конъюнктурный характер. Нарастают признаки командного, авторитарного управления, субъективизма и упрощенного подхода к сложным социально-экономическим процессам, происходящим в регионе .

Конечным результатом стратегического развития территории является достижение социального эффекта от выполняемых мероприятий, который заключается в повышении благосостояния населения, живущего на данной территории» .

Таким образом, региональное стратегическое планирование в настоящее время является необходимым условием повышения эффективности государственного управления регионом. Несмотря на проработанность целого ряда вопросов, связанных с теорией и практикой стратегического регионального управления, за пределами научного рассмотрения остается еще много проблем, решение которых будет способствовать устойчивому развитию региона, а также повышению уровня и качества жизни населения.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

Белкина Т.Д. Стратегические планы городского развития и инструменты их реализации // Проблемы прогнозирования. 2010. № 3. С. 14.
Бочко В.С. Теоретико-методологические основы интегративного стратегического развития территорий. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. Екатеринбург, 2010. 26 с.
ВоронинА.Г. Стратегическое планирование и управление развитием территории. М., 2010.
Гранберг А.Г., Львов Д.С., Обозов С.А. Стратегическое управление: Регион, город, предприятие: Учебное пособие. М.: Экономика, 2010. С. 337.
Жихаревич Б.С., Яновский А.Э. Как оценить качество стратегического планирования: Практическое пособие: Территориальное стратегическое планирование. Т 2. СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2010. 43 с.
Стратегическое планирование как фактор регионального развития [Электронный ресурс] / режим доступа: http://vestnik.osu.ru/2010_1/13.pdf

Исторически сложилось, что Россия является страной с большой территорией и богатыми природными ресурсами. Но вместе с этими достоинствами в стране чрезвычайно низкий уровень развития территорий, отдельных видов промышленности, инфраструктуры и городов. Мы считаем, что для решения этих задач необходимо точно разрабатывать социально-экономические и функциональные стратегии, за счет внедрения которых будет повышаться уровень развития территорий.

В процессе подготовки плана стратегии развития территории, компетентные специалисты разрабатывают программу социально-экономического развития конкретного территориального участка. Программа представляет собой систему наиболее важных проблем социально-экономического развития территории и эффективных путей и средств решения указанных проблем.

Необходимо отметить, что при разработке программ и стратегий по развитию территорий следует проводить маркетинговые исследования. Очень важно подготовить анализ рынка территориальных ресурсов, товаров и услуг, которые производятся на данной территории. Принимая во внимание учет показателя «потенциал территории» можно создавать, как экономически обоснованные планы развития территорий, так и оценивать перспективы развития рынков и возможности представления на них качественно нового товара.

Таким образом, в стратегию развития территории входят:

ретроспективный анализ и оценка социально-экономического, инновационного и технического развития территории;
создание плана развития территории;
формулирование целей, задач и приоритетов социально-экономической и инвестиционной политики, реализуемой на территории органами МСУ;
планирование и реализация мероприятий, позволяющих повысить уровень развития территории;
разработка прогноза развития территории;
стратегия развития отраслевой деятельности;
транспортная, логистическая и сервисная стратегия;
кадровая стратегия.

Результатами управления стратегией развития территории является:

качественное повышение уровня инфраструктуры территории;
оптимизация строительных процессов с учетом культурных, географических и экологических особенностей местности;
оптимизация процессов ведения градостроительной документации;
повышение уровня благосостояния за счет обеспечения органов МСУ регулярными данными мониторинга нормативных и планируемых показателей социально-экономического развития территории;
повышение уровня безопасности за счет учета и анализа зон высокого риска возникновения чрезвычайных ситуаций при принятии всех градостроительных решений;
создание условий для инвестиционной привлекательности территории за счет открытой и доступной информации об участках, предназначенных для строительства и связанных с ними процессов девелопмента;
снижение уровня коррупции за счет публичного принятия градостроительных решений и создание условий для открытого управления развитием территории.

Российский Союз Инженеров видит свою миссию по развитию территорий не только в социально-экономической и маркетинговой оптимизации, но и в процессах эффективного строительства жилых и промышленных объектов, создании и развитии инфраструктуры.

2.1Основные принципы разработки стратегического планирования

Разрабатывая собственные проекты, направленные на содействие российским городам в современном планировании экономического развития, Фонд “Институт экономики города” исходит из того, что городу необходимо, прежде всего, самому определить стратегию своего развития и разработать совокупность практических мер по реализации этой стратегии. Основные положения такого плана экономического развития (или другого документа - название принципиального значения не имеет) должны, на наш взгляд, быть следующими:

План должен создаваться с учетом социально-экономической и политической ситуации в конкретном городе и обеспечивать эффективное использование ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь город для достижения цели своего развития. Поэтому составлению плана должен предшествовать серьезный аналитический этап, в ходе которого необходимо рассмотреть несколько сценариев развития города и при планировании ориентироваться на наиболее вероятный из них. Аналитический отчет с оценкой условий и ресурсов развития, а также предложениями по направлениям развития должен быть обязательным приложением к плану экономического развития.

Работа над планом должна исходить из требования повышения демократичности процессов управления городской экономикой. Работа над планом должна производиться с учетом позиций всех представителей городского сообщества (местные власти, бизнес, представители общественности, научные и учебные заведения и пр.), с использованием их интеллектуального и организационного потенциала. Структуры городского управления, которые действуют от имени городского сообщества, должны привлекать к процессу развития компетентных представителей городского сообщества и взаимодействовать с административными структурами более высокого уровня (региональными и федеральными).

План должен представлять собой прогностический документ, соответствующий современной экономической реальности, и быть рассчитан на средне/долгосрочную перспективу. План должен включать в себя концепцию развития города и краткое изложение намечаемых к разработке и исполнению целевых программ. При разработке программ необходимо учитывать их влияние на все компоненты развития города: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие.

Важнейшей чертой плана экономического развития должна быть гибкость. Процесс реализация плана подразумевает его периодическую конкретизацию, в частности, в форме более жестких годовых планов. Кроме того, по мере необходимости и сам стратегический план должен меняться и уточняться в соответствие с изменениями социально-экономической ситуации и взглядов городского сообщества на развитие города.

Важнейшим условием качественной разработки плана является лидерство городского руководителя, а залогом его успешного исполнения - поддержка всем городским сообществом, для чего план должен пройти процедуры общественного обсуждения и принятия городским органом представительной власти.

В настоящее время в большинстве российских городов работа по планированию экономического развития обычно ведется самой администрацией города, чаще всего комитетом по экономике или отделом социально-экономического развития. Планирование развития города силами городской администрации имеет ряд минусов, связанных с большим объемом текущей оперативной работы, забюрократизированностью процесса принятия решений, недостаточно высоким уровнем оплаты труда, нередко недостаточной квалификацией специалистов.

Как правило, работа этих подразделений имеет мало общего с разработкой плана развития города в его современном понимании. Подготовка сегодняшних планов социально-экономического развития обычно заключается в механическом сведении различных, мало связанных между собой программ, подготовленных отраслевыми департаментами администрации. Эта работа проводится “снизу вверх”, без разработанной концепции развития города, без обоснованных приоритетов очередности выполнения и финансирования отдельных программ.

Десятилетиями складывавшиеся стереотипы кулуарной работы чаще всего не позволяют учитывать реалии новых экономических процессов, в частности - формирование новой активной группы субъектов городской социально-экономической жизни. К ним относится частный хозяйственный сектор (производственные и торговые предприятия, банки, предприятия сферы услуг и др.), а также активно развивающиеся общественные структуры самого различного профиля (политические, профсоюзные, экологические, ветеранские и прочие организации). Действенность управления администрации зависит от того, насколько точно учтены интересы этих структур в принимаемых решениях, насколько точен просчет эффекта принимаемых решений для сообщества в целом, и для бизнеса в частности. Зачастую городская администрация не считает для себя необходимым делать подобные расчеты, и, соответственно, не располагает в своем штате специалистами соответствующего профиля.

Задачи организации современного планирования экономического развития, решаемые в условиях перехода к рыночным отношениям, практически полного отсутствия административных директив вышестоящих уровней власти и необходимости принятия самостоятельных экономически обоснованных решений, требуют выполнения ряда условий.

Во-первых, процесс работы над планом городского развития должен быть инициирован городским руководителем (мэром). Прежде всего, городской лидер должен убедить городское сообщество в необходимости принятия и реализации плана городского развития, преодолеть противодействие оппонентов. Впоследствии, функции практического организатора работы по планированию могут быть переданы другому лицу, например, сотруднику городской администрации достаточно высокого ранга, получившему соответствующее официальное поручение. Однако в любом случае необходимо сохранение всесторонней и постоянной поддержки главы города, обладающего реальной властью. Зарубежный, в частности американский, опыт показывает, что наиболее часто именно недостаток политической поддержки являлся причиной провалов программ экономического развития муниципалитетов.

Во-вторых, к процессу выработки концепции развития города и подготовки плана экономического развития необходимо подключить городскую общественность. В работе по планированию должны участвовать городские организации или отдельные горожане, которые:

а) сами являются субъектами городской социально-экономической жизни и, соответственно, имеют свои цели, которые необходимо учитывать в ходе разработки плана развития города;

б) могут профессионально сформулировать свои предложения о путях развития городской экономики;

в) обладают интеллектуальным, кадровым, организационным, материально-финансовым потенциалом, который может быть использован в ходе работы по планированию.

Кроме того, в работе по планированию обязательно должны участвовать представители вышестоящей власти (федеральной, региональной), которая, во-первых, имеет свои интересы в ходе развития территорий, во-вторых, обладает достаточными рычагами (административными, правовыми, финансовыми) для влияния а ситуацию в городе.

Для того чтобы выполнить данные условия и обеспечить баланс интересов разных представителей города, необходимо найти соответствующие схемы их привлечения к планированию. Схемы могут быть разными и зависят от многих факторов, включая размер города, экономическую ситуацию в нем, цели экономического развития, степень заинтересованности частного и общественного секторов в экономическом развитии, финансовые и кадровые ресурсы города.

Первый вариант привлечения к разработке плана экономического развития “внешних” специалистов - создание на основе городской администрации расширенной рабочей группы. Основу группы составляют специалисты администрации города, кроме того, в состав группы могут быть приглашены представители различных городских, а также региональных, организаций, заинтересованных в ходе создания плана и способных оказать реальную помощь. Представители этих организаций могут привлекаться к работе в качестве экспертов (возможно - на платной основе), либо - в ходе обсуждений проектов документов, подготовленных более узким составом группы (главным образом на общественной основе). Примером может быть организация такой группы в городе Пскове в ходе выполнения проекта Фонда “Институт экономики города”. В нее, кроме сотрудников городского комитета по экономике, вошли сотрудники независимого псковского Центра регионального планирования и развития территорий, Псковского политехнического института и некоторых других организаций. Работа по организации рабочих групп в российских городах сталкивается с определенными трудностями, в частности с привлечением к данной работе представителей городского бизнеса, а также высших городских чиновников. Видимо, по мере развития практики городского экономического планирования участие компетентных лиц города в такой работе получит большее распространение.

Другим распространенным вариантом является сотрудничество администрации с существующей в городе организацией, чаще всего какой-либо городской исследовательской организацией, консалтинговой фирмой, ВУЗом и т. д. Работа с такой организацией осуществляется путем заключения с ней договора на выполнение работ разового или долговременного характера. Так, в Нижнем Новгороде к такой работе привлекались Нижегородский институт менеджмента и бизнеса и Нижегородский институт экономического развития, в Хабаровске - Дальневосточный научно-исследовательский институт рынка.

Относительно новой схемой привлечения всех реально работающих по данной или смежной проблематике городских структур к решению задач планирования экономического развития является создание в городе новой специализированной организации, например Агентства экономического развития (АЭР). В этом случае город может выступить как один из учредителей такого Агентства, используя в качестве уставного фонда собственные интеллектуальные, информационные ресурсы, передавая создаваемой организации объекты недвижимости или другое имущество. Практическая реализация такой формы пока отмечается в основном за рубежом. В США она распространена в виде различных корпораций местного развития. Есть удачные примеры реализации этой концепции и в Европе, например, в испанской Барселоне.

Планирование экономического развития города имеет сходство со стратегическим планированием в бизнесе и включает в себя несколько классических этапов. Существуют разные варианты обозначения этапов по созданию плана городского экономического развития, однако их различия не носят принципиального характера. Эти этапы могут быть обозначены следующим образом.

Ключевые слова

СТРАТЕГИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ / ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ / СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ / ГЕНЕРАЛЬНАЯ СХЕМА РАССЕЛЕНИЯ / ГОРОДСКИЕ АГЛОМЕРАЦИИ / ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ПЛАН / STRATEGY OF SPATIAL DEVELOPMENT / TERRITORIAL PLANNING / STRATEGIC PLANNING / GENERAL SCHEME OF SETTLEMENT / URBAN AGGLOMERATIONS / GENERAL PLAN

Аннотация научной статьи по социальной и экономической географии, автор научной работы - Лебединская Галина Александровна

В статье обосновывается тезис о принадлежности к системе ; доказательствами служат наличие плана, трёхмерность пространства, методы его описания и структурирования (транспортный, природный каркасы и др.). Стратегия пространственного развития это по существу неотъемлемая, концептуальная часть территориального планирования , последовательность и направленность освоения пространства, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие. При этом стратегия пространственного развития как часть системы территориального планирования Российской Федерации не формализована и рассматривается как недостающее звено системы её документов; недостающими её уровнями, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать понятие стратегии пространственного развития , являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций . Стратегию пространственного развития предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования , определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу. Для городских агломераций это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании ».

About the Place of Strategy of Spatial Development in the System of Territorial Planning of the Russian Federation

The article substantiates the thesis about the belonging of the spatial development strategy to the system of territorial planning ; proofs are the existence of a plan, three-dimensionality of space, methods of its description and structuring (transport, natural frameworks, etc.). The spatial development strategy is essentially an integral, conceptual part of the territorial planning , the consistency and direction of the development of space, the choice of priority directions for the development of territorial and economic systems, the establishment of the ratio of urbanized and natural territories that ensure their sustainable development. At the same time, the spatial development strategy as a part of the territorial planning system of the Russian Federation is not formalized and is considered as a missing link in the system of its documents; the missing levels for which in the Town Planning Code of the Russian Federation it is necessary to give the concept of a spatial development strategy are the levels of the country as a whole, the macroregion and urban agglomerations . The spatial development strategy is proposed to be defined as the main and general plan for the development of the territorial object (the system of resettlement; the subject of the Russian Federation in a municipal district, city, agglomeration), designed as a strategic planning document that defines the priorities, goals, direction, scope and limitations of spatial development in the long term. For urban agglomerations , this is the minimum necessary document that precedes territorial planning at the level of cities, urban districts and municipal districts, the basis for the development of a program of measures for the socio-economic development strategy and its implementation program, for joint planning of urban and rural settlements; the obligatory nature of their planning is to be determined in the Town Planning Code of the Russian Federation and in the Law "On Strategic Planning ".

Текст научной работы на тему «О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации»

DOI: 10.22337/2077-9038-2018-1-59-66

О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации

Г.А.Лебединская, ЦНИИП Минстроя России

В статье обосновывается тезис о принадлежности стратегии пространственного развития к системе территориального планирования; доказательствами служат наличие плана, трёхмерность пространства, методы его описания и структурирования (транспортный, природный каркасы и др.). Стратегия пространственного развития - это по существу неотъемлемая, концептуальная часть территориального планирования, последовательность и направленность освоения пространства, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие. При этом стратегия пространственного развития как часть системы территориального планирования Российской Федерации не формализована и рассматривается как недостающее звено системы её документов; недостающими её уровнями, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать понятие стратегии пространственного развития, являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций. Стратегию пространственного развития предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу. Для городских агломераций это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании».

Ключевые слова: Стратегия пространственного развития, территориальное планирование, стратегическое планирование, Генеральная схема расселения, городские агломерации, Генеральный план.

Regarding the Role of the Spatial Development Strategy in the Territorial Planning System of the Russian Federation.

G.A.Lebedinskаyа, Central Institute for Research and Design of the Ministry of Construction and Housing and Communal Services of the Russian Federation The article substantiates the thesis about the belonging of the spatial development strategy to the system of territorial

planning; proofs are the existence of a plan, three-dimensionality of space, methods of its description and structuring (transport, natural frameworks, etc.). The spatial development strategy is essentially an integral, conceptual part of the territorial planning, the consistency and direction of the development of space, the choice of priority directions for the development of territorial and economic systems, the establishment of the ratio of urbanized and natural territories that ensure their sustainable development. At the same time, the spatial development strategy as a part of the territorial planning system of the Russian Federation is not formalized and is considered as a missinglink in the system of its documents; the missinglevels for which in the Town Planning Code of the Russian Federation it is necessary to give the concept of a spatial development strategy are thelevels of the country as a whole, the macroregion and urban agglomerations. The spatial development strategy is proposed to be defined as the main and general plan for the development of the territorial object (the system of resettlement, the subject of the Russian Federation in a municipal district, city, agglomeration), designed as a strategic planning document that defines the priorities, goals, direction, scope andlimitations of spatial development in thelong term. For urban agglomerations, this is the minimum necessary document that precedes territorial planning at the level of cities, urban districts and municipal districts, the basis for the development of a program of measures for the socio-economic development strategy and its implementation program, for joint planning of urban and rural settlements; the obligatory nature of their planning is to be determined in the Town Planning Code of the Russian Federation and in the Law "On Strategic Planning".

Keywords: Strategy of spatial development, territorial planning, strategic planning, general scheme of settlement, urban agglomerations, general plan.

Вопрос о принадлежности понятия «стратегия пространственного развития», введённого в правовое поле законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, к системе территориального планирования поставлен в связи с тем, что территориальное планирование с принятием указанного закона вписано в общую систему планирования в стране, но при этом содержание его не дополнено, и пока не определено, какое место в нём должна занимать стратегия пространственного развития. Применительно к территории России (ст. 1 п. 20): стратегия пространственного развития - документ стратегического

планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации.

Приведённое в законе определение понятия пространственной стратегии дано применительно к системе документов, в которой данный документ занимает определённое место, а не к его конкретному содержанию, и не несёт исчерпывающей смысловой нагрузки; поскольку ключевое слово в определении - документ, и определена формальная цель документа. Содержание же стратегии в законе не расшифровано, определено отдельным постановлением Правительства РФ. Трактовка содержания понятия стратегии пространственного развития, по нашему мнению, является открытым вопросом и требует профессионального обсуждения.

Главный вопрос, который заслуживает внимания в данном контексте: стратегия пространственного развития - недостающее звено системы территориального планирования в Российской Федерации или существующая, но не формализованная часть документов территориального планирования?

Особую значимость территориального планирования в Российской Федерации предопределяют особенности её пространства, в первую очередь - величина территории, разнообразие природных условий, большие региональные различия, контрастность расселения и социально-экономического развития, что при отсутствии единой стратегии

организации пространства ведёт к ещё большей поляризации расселения, к гипертрофированному росту крупнейших городов, агломераций, усилению его контрастности.

Задачи совершенствования расселения, регулирования процессов, приводящих к углублению диспропорций в пространственном развитии в масштабе страны, предопределили постановку стратегии пространственного развития в число документов, разрабатываемых в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу (ст.11 п.2); в соответствии со ст. 20 закона о стратегическом планировании стратегия пространственного развития определяет приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и меры по их достижению и решению.

Как решаются и как трактуются эти задачи, наглядно иллюстрируют электронные ресурсы федерального ведомства, в компетенции которого находится реализация указанного закона (рис. 1). На сайте Минэкономразвития приведён следующий тезис: «Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предусматривается подготовка принципиально нового для России типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования, - Стратегия пространственного развития Российской Федерации (далее - Стратегия), призванная стать «проекцией» социально-экономических приоритетов развития на территорию, оценить сложившуюся систему расселения

Министерство экономического развития Российской Федерации

Минэкономразвития России

О министерстве Деятельность Документы

Обращения граждан Пресс-служба

Русский ЕпоНзИ

Контакты

Направления

Макроэкономика

Стратегическое планирование

ФЦП. ФАИП и ВЦП

Развитие конкуренции

Малый и средний бизнес

Внешнеэкономическая деятельность

Противодействие коррупции НИР/НИОКР

Государственные гарантии Недвижимость Административная оесЕорма Электронное правительство Корпоративное управление Финансовые рынки Обобщение мониторинга хода

Глазная -»Деятельность -> Направления -» Перспективное пространственное планирование ->

Стратегия пространственного развития России

Государственная политика регионального развития Российской Федерации нацелена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ. в том числе посредством снятия инфраструктурных ограничений и максимально полного использования потенциала регионов и городов.

Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в российской Федерации" предусматривается подготовка принципиально нового для России типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования, - Стратегии пространственного развития Российской Федерации (далее - Стратегия), призванная стать «проекцией» социально-экономических приоритетов развития на территорию, оценить сложившуюся систему расселения в Российской Федерации, дать предложения по ее гармонизации.

Стратегия должна определить приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации, а также меры по их достижению и решению. В составе Стратегии разрабатываются предложения о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» Стратегия разрабатывается применительно ко всей территории Российской Федерации с детализацией ее положений в разрезе

в Российской Федерации, дать предложения по её гармонизации» .

В связи с этим следует отметить, что отдельные тезисы вызывают вопросы по существу приведённых положений:

1) о сочетании подходов стратегического и территориального планирования: корректно ли сочетать подходы системы в целом и её части, и почему это нужно подчеркивать, если в самом законе территориальное планирование прописано в качестве части стратегического планирования и они составляют единую систему .

2) о том, что стратегия является принципиально новым документом: насколько новым, если широко известно о документах целеполагания на государственном уровне, которые существовали в 80-е годы прошлого века в общей системе государственного планирования (Генеральная схема расселения на территории СССР, Генеральная схема развития и размещения производительных сил, Концепция научно-технического прогресса), новым является только название и только применительно к документу государственного уровня: идея целеполагания в сфере пространственного развития лежит в основе всей деятельности по территориальному планированию (в новой терминологии), а понятие «территориальная стратегия» на уровне регионов применялось в районной планировке ещё в 80-е и 90-е годы.

3) тезис «стратегия как проекция социально-экономических приоритетов на территорию» вызывает вопрос: не слишком ли просто ставить региональное развитие в зависимость от социально-экономических приоритетов, разве приоритеты не должны как-то пройти через пространство как объём, а могут просто проецироваться на территорию, как на плоскость, как будто это лист бумаги? Социально-экономические приоритеты «проецируются» таким образом на территорию, уже заселённую и имеющую, будучи сложным объектом, собственные законы развития; поскольку исторически сложившееся расселение, формы хозяйственного освоения и т. д. во многом определяются природными условиями и различиями и такая проекция - один из возможных, но не единственный подход к формированию государственного документа, в котором должны быть реализованы в том числе положения Конституции РФ о целостности территории государства и единстве экономического пространства (статьи 4, 8, 67 Основного закона). Логично также предположить, что приоритеты должны быть стратегическими, а ссылки на Конституцию РФ - основными.

Без изучения пространства, без знания того, что происходит на территории, трудно что-либо «проецировать» - можно попасть в водохранилище, на железную дорогу, тяжёлое сооружение или полигон, в болото, в самый центр лесного массива, или, ориентируясь по карте, пройти по тайге в пределах городской черты городского округа Комсомольска-на-Амуре и встретить медведя или застрять в болотах Шатурского городского округа (а это целый бывший район Московской области), и таких примеров десятки. К таким курьёзам приводит

в ряде случаев недостаточный учёт природной «подосновы» при установлении границ городских округов.

Главный тезис, который в данной статье выносится на защиту, - это утверждение о принадлежности стратегии пространственного развития к системе территориального планирования. Для того чтобы обосновать это утверждение, ответить на вопрос: почему именно к системе территориального планирования должна относиться стратегия пространственного развития, следует снова обратиться к методологии районной планировки, или, в современной терминологии, территориального планирования (абстрагируясь от его ограниченного определения в правовом поле), наук о земле.

Обращаясь к методологии теоретической географии, напомним: главное отличие пространства - его трёхмерность. «Подчеркивая необходимость трёхмерного подхода к географическим объектам, мы ни на минуту не можем забыть, что при изучении обширных районов земли, когда расстояния измеряются десятками и сотнями километров, вертикальное и любое из горизонтальных направлений редко бывают равноправными. От вертикали то и дело отвлекаются, вспоминая о ней как о чём-то добавочном, вторичном, и представляют ландшафты плоскими», указывает Б.Б. Родоман .

Трёхмерность географического пространства также связана с использованием третьего измерения для фиксации временных изменений. «Отбросив вертикальное направление, мы высвобождаем одно измерение и можем снова перейти к трёхмерной модели, у которой вертикальная составляющая отражает уже не реальный рельеф земной поверхности, а характеризует территорию в каком-либо отношении; это третье измерение может быть использовано для характеристики интенсивности явления, его динамичности... в этом смысле третье измерение есть главное поле деятельности картографии» . Географическое пространство - философская концептуальная категория - объективная, всеобщая и познаваемая форма существования материальных географических образований и объектов . Э.Б. Алаев определил географическое пространство как совокупность отношений между географическими объектами, расположенными на конкретной территории и развивающимися во времени .

Базовым, профильным для работы с пространственными данными является картографический метод, который занимает особое место в экономико-географических и региональных исследованиях. По образному выражению В. Каганского, ландшафты и ковры подобны - на них смотрят и по ним ходят ногами, но и различие велико. Ковёр ландшафтов велик, безграничен, недискретен, расплывчат и континуален. Его узелки - не только элементы узора, но и места жизни, сообщества, разные и конфликтующие территориальные субъекты . Концепция поляризованного ландшафта Б.Б. Родомана предполагает гармоничное сосуществование природных зон и деятельности человека, но они рассматриваются автором как в одинаковой степени важные и противоположные (полярные) части среды . Противоположность и противоре-

чивость пространственного развития, порождаемые явления, в том числе эффекты от сверхконцентрации в городах, дают повод для сомнений: а нужна ли равномерность, если контрастность и полярность есть закон пространственного развития. Концепция поляризованного ландшафта, связанная с ней концепция природного каркаса, взаимосвязанного расселения, идеи организации пространства могут служить методологической основой формирования пространственной структуры расселения.

В районной планировке (и региональном планировании в целом) применительно к пространству стратегия и означала последовательность и направленность его освоения, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие и не нарушающее экологический баланс .

В районной планировке, в генеральном плане выделение каркаса всегда служило необходимым методом по определению структуры территориального объекта; выделялись транспортный каркас, планировочная структура и выстраивалась схема природного каркаса как противовес. Архитектор, географ, планировщик мыслит пространством, структурирует его, оперирует структурой; при этом принципиальная схема планировочной структуры, транспортный каркас предваряют все остальные построения.

Соответствующие определения приведены в справочнике проектировщика «Районная планировка» (1986): планировочная организация территории - рациональное размещение различных функциональных элементов, предусматривающее оптимальный режим их взаимодействия; планировочная структура - схематизированная модель территории, отражающая особенности взаимного размещения важнейших элементов естественной природной среды и основных народнохозяйственных объектов . В нормативно-методических материалах были даны также определения экологического и природного каркаса применительно к задачам районной планировки и градостроительства с учётом исследований в смежных областях знания : экологический каркас - система природных территорий, обеспечивающих сохранение и воспроизводство природных ресурсов и генофонда, регулирование и компенсацию различных нарушений в структуре экосистем, поддержание экологического равновесия; выделяются составляющие: ресурсоохранная и средозащитная; природный каркас - совокупность наиболее активных и взаимосвязанных в экологическом отношении пространственных элементов (реки и речные долины, лесные массивы и т. д.), от которых зависит жизнеустойчивость природной среды.

Важнейшую роль в системе определений занимает категория городского пространства как часть предмета науки о городских процессах. Пространственное развитие общества является фундаментальной категорией, охватывающей в

том числе и сферу общественного самосознания, осознания обществом того окружения, той пространственной среды, в которой находится данное сообщество . Пространство как фундаментальная категория общественного развития имеет существенное отличие от географического подхода. При этом сущностная связь городского пространства с экономическим и правовым пространствами выражается в категориях общественного развития, центрами которого являются города.

Общепринятого определения пространственного развития не существует, но, по нашему мнению, под термином «пространственное развитие» следовало бы понимать качественное изменение свойств пространства (включая пространство города, системы расселения, региона) в результате преобразовательной деятельности человека, под влиянием урбанизации, городских, социально-экономических, культурных, демографических, природных, техногенных процессов. Стратегии освоения и преобразования пространства, заложенные в работах по районной планировке еще в 20-е годы прошлого века, были нацелены на достижение экономических, а по мере развития регионального планирования как области деятельности государства - социальных и экологических целей.

С этих позиций принятие закона о стратегическом планировании - попытка вернуть былой смысл понятиям, простая формализация выработанной десятилетиями логики обращения с предметом, с применением новой терминологии. Соответствующие принципы для этого (единства и целостности, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы, программно-целевой принцип) заложены в законе.

Восстановление статуса основных понятий и достижений отечественной градостроительной школы в современных условиях после значительных преобразований системы управления и хозяйствования, начиная с 1990-х годов, свидетельствует о применимости плановых подходов на новом качественном уровне.

Организация территории, или пространственное планирование, представляет собой единственную профессиональную сферу, которая синтезирует всё возможное знание о территории как объекте управления. Поэтому целесообразно наряду с социально-экономическими процессами и расселением рассматривать всю систему природных, экологических условий и процессов, проецирование которых на территорию определяет её изменения.

Изменение сложившихся тенденций возможно на основе воздействия на процессы, которые привели к указанным выше последствиям в области расселения и организации пространства, - это городские, социально-экономические, демографические, природные, техногенные процессы, урбанизация, что предполагает их исследование, выявление тенденций, прогнозирование и выбор вариантов пространственного развития.

При этом следует заметить, что состав стратегии социально-экономического развития любого территориального объ-

екта, также как и документов территориального планирования, включает часть упомянутых вопросов, и для её разработки приняты аналогичные процедуры. О дублировании части документов социально-экономического и территориального планирования нами уже было сказано на стратегическом форуме в 2013 году . Кроме того, была отмечена необходимость прописать какой-то регламент взаимодействия ведомств по их разработке, однако последующее включение документов обоих видов - и социально-экономического, и территориального планирования - в сферу компетенции Минэкономразвития России поставило эту задачу в число внутриведомственных вопросов, поскольку ответственность за реализацию как указанного закона в целом, так и за разработку документов социально-экономического и территориального планирования, возложена на одно ведомство - Минэкономразвития.

При этом спорным вопросом остаётся, является ли расселение основой и опосредованное влияние на него предполагается сделать механизмом последовательных терпеливых качественных улучшений, или расселение становится средством развития экономики, подчинено текущим задачам управления, иначе говоря, вопрос о первичности социальных или экономических целей, а в практическом плане - о соотношении подходов социально-экономического и территориального планирования. Отличие подходов различных школ (градостроительной и экономико-географической) - в отношении к предмету стратегирования: для градостроительства стратегия пространственного развития подразумевает организацию пространства, экономисты же трактуют его как организацию производительных сил. Повод для этого даёт сам закон, в котором изначально (в проекте) было предусмотрено, что в составе Стратегии пространственного развития могут разрабатываться два документа - Генеральная схема расселения и Генеральная схема развития и размещения производительных сил, а в принятом законе - в состав Стратегии входят предложения о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил (ст. 20 п. 5), то есть содержание двух ранее раздельно выполняемых документов объединено в одном.

Этот тезис о соотношении подходов хорошо иллюстрирует проект концепции Стратегии пространственного развития (СПР), подготовленный Минэкономразвития, который практически повторяет структуру, характерную для стратегии социально-экономического развития. В силу обтекаемости формулировок закона, возможности свободной трактовки разработчиками, содержание концепции стратегии пространственного развития в нём выхолощено практически до стратегии социально-экономического развития. При этом почти утрачена специализованная часть содержания, происходящая из самого названия - пространство.

Итак, что нового привносит понятие «стратегия пространственного развития», объединяющее оба документа

(генеральные схемы - расселения и размещения производительных сил), и для чего оно? Вероятно, для того, чтобы свободно варьировать понятиями и разрешать противоречия внутри документа.

Концепция стратегии на уровне страны, подготовленная Минэкономразвития, фактически - стратегия развития и размещения производительных сил, по проблемам пространственного развития ничего нового не привносит, но замещает (своим названием) документ, действительно необходимый - генеральную схему расселения на уровне страны. Нельзя не вспомнить снова Генеральную схему расселения на территории СССР 1981 года, которая была научно обоснованной программой совершенствования расселения. Ранее в законодательстве генеральная схема расселения на территории РФ была предусмотрена (в предыдущей редакции Градостроительного кодекса РФ 1998 года); в действующей редакции 2004 года её нет, прописаны отраслевые схемы территориального планирования Российской Федерации; а комплексный документ федерального уровня не обязателен, его разработка предусмотрена по отдельному решению (ст. 10 ГрК РФ), система территориального планирования на федеральном уровне, таким образом, не завершена.

В связи с этим следует ещё раз подчеркнуть, что стратегия пространственного развития отличается от схемы социально-экономического развития - предметом, отражённым в названии, поэтому её главное содержание, по нашему мнению, - привязка всех идей развития, всех управляющих воздействий к пространству России, которая должна начинаться с комплексного учёта всех различий территории по целому ряду условий: климатические условия, орография, ресурсы, их доступность, транспортный каркас, сложившееся расселение и т. д. Если понятие «стратегия» введено федеральным законом, оно должно быть расшифровано и прописано в той системе, к которой оно относится не по формальным, а по содержательным основаниям, а значит - также в системе территориального планирования.

В этих условиях представляется важным определить предмет и содержание стратегии пространственного развития, расшифровать понятие, введённое указанным законом, применительно к территориальному планированию как части стратегического планирования, - ведь документы территориального планирования определены законом в качестве составной части системы документов стратегического планирования, за исключением муниципального уровня -генеральных планов городов, городских округов.

Пространственная составляющая любой стратегии исторически, когда она применялась при ведении войн и освоении пространства, означала привязку к местности. Для стратегии пространственного развития это значение и должно оставаться определяющим. Сложность и неравномерность пространства изначально определили различия в её освоенности, в рисунке расселения, и эти различия должны быть показаны, так же как последующая динамика расселения.

Сложившееся расселение - объективная реальность, система, обладающая колоссальной инерционностью, в городах сосредоточены население и основной производственный потенциал. Следовательно, изучать расселение, исходить из его свойств на основе данных о динамике расселения за длительный ретроспективный период, применять при формировании стратегии методы и подходы системного анализа и прогнозирования - объективная необходимость.

В отличие от концепции, схемы или стратегии социально-экономического развития, стратегия пространственного развития должна содержать план. В районной планировке и генеральном плане такой план обязательно присутствовал, это и есть главное содержание деятельности и документа. Соответствующие определения приведены выше . Это обстоятельство (наличие плана - принципиального, показывающего взаимное расположение частей) и есть главное доказательство принадлежности стратегии пространственного развития к территориальному планированию. Методы структурирования и описания пространства включают, на основе картографического и графоаналитического методов, выявление принципиальной структуры территориального объекта - планировочной структуры, транспортного каркаса, природного каркаса.

Пространственная стратегия любого территориального объекта - страны, региона, субъекта РФ, урбанизированного района, городской агломерации - это по сути его будущая модель, принцип устройства, как он вписывается в конкретное пространство, и какие обязательные решения продиктованы этой пространственной (природной, антропогенной) ситуацией, сложившейся системой расселения, положением центров расселения, городов, и как эту сложившуюся систему нужно трансформировать, чтобы сохранить качество среды для будущих поколений.

Поэтому стратегию пространственного развития нами предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу; основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений.

В каком документе стратегического планирования должен содержаться этот план? Логичным было бы, чтобы такой план, принципиальная схема, предварял любой документ стратегического планирования - как социально-экономического развития, так и территориального планирования. Организация территории должна быть результатом и одновременно отправной точкой комплексного стратегического планирования, касающегося каждой территориальной единицы, в которой стратегические планы обретают конкретную пространственную (географическую) привязку.

Стратегия пространственного развития - это по существу концептуальная часть территориального планирования. Стратегия предполагает общий план, а не программу, которая разворачивается в полном объёме в документах территориального планирования. По существу, документы территориального планирования в концептуальной части уже содержат указанные вопросы, просто формально в законодательстве не закреплены такие понятия, как планировочная структура, транспортный каркас, ядра, оси, природный каркас и т. д. Указанные понятия широко применялись как неотъемлемая часть методологии районной планировки (приведены выше).

Для уровня региона (макрорегиона, субъекта РФ) стратегия пространственного развития должна включать планировочную структуру, ядра (городские центры, агломерации, при наличии - урбанизированные районы), оси, зоны, районирование территории, наиболее важные ограничения. Эти вопросы присутствуют в СТП каждого субъекта РФ, но не прописаны как требование в законе, а выполняются потому, что являются частью методологии, без которой профильные организации традиционно не работают. Для муниципального образования стратегия пространственного развития аналогична по содержанию стратегии субъекта РФ. Для города стратегия пространственного развития - это сам генеральный план в его обосновывающей части, его необходимая составная часть, или ТЭО генплана (в практике советской плановой системы), которые раньше предваряли генеральный план, а в современной практике их заменили мастер-планами. При этом генеральный план, вопреки ожиданиям, не отражён в системе документов стратегического планирования (ст. 39 закона «О стратегическом планировании»).

Таким образом, введение понятия «стратегия» применительно к пространственному развитию с точки зрения фактического содержания существующей системы территориального планирования можно считать излишним, поскольку это концептуальная и уже существующая (де-факто) его часть, но так как это понятие введено законом, то является поводом к формализации в ней, законным основанием для расшифровки. Указанное понятие должно быть раскрыто и прописано в той системе, к которой оно относится не по формальным, а по содержательным основаниям (принципы развития территориального объекта, его параметры и наиболее общие ограничения), а значит, в системе территориального планирования.

Следует назвать звенья, которые отсутствуют в системе территориального планирования. В Градостроительном кодексе РФ не прописаны уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций, они и должны стать, по нашему мнению, объектом для выделения собственного предмета стратегии пространственного развития как документа стратегического планирования.

Система территориального планирования страны не может считаться завершенной в условиях, когда в правовом поле нет комплексных СТП федерального уровня (они могут разрабаты-

ваться по решению Правительства РФ, но эта норма не является обязательной). Для уровня страны необходим интегрирующий документ федерального значения, задающий стратегию и параметры взаимоувязанного развития городов и других поселений страны на долгосрочную перспективу. Поэтому необходимо в Градостроительном кодексе РФ привести понятие стратегии пространственного развития РФ и расшифровать её содержание - пространство России, его целостность и различия по комплексу условий, расселение (динамика и прогноз, варианты регулирования), организация территории.

Городские агломерации должны быть определены в Градостроительном кодексе РФ и в законе о стратегическом планировании как объекты регулирования и территориального планирования; предмет регулирования законодательства предложен. Для городских агломераций стратегия пространственного развития - это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, совместное планирование которых согласно градостроительному законодательству не является обязательным (статья 27 ГрК РФ). Стратегия пространственного развития агломерации может быть нестадийным документом (стадийные работы - СТП на территорию на уровне субъекта РФ предусмотрены в полном объёме), но обязательным для совместного планирования и реализации в последующих документах территориального планирования при высоких показателях плотности населения и освоенности территории городских агломераций, для чего необходима соответствующая норма в законе.

1. Стратегия пространственного развития - по существу неотъемлемая, но не формализованная часть системы территориального планирования Российской Федерации и одновременно недостающее звено системы её документов применительно к отдельным уровням планирования.

2. Недостающими звеньями системы территориального планирования, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать более точные определения понятию и содержанию стратегии пространственного развития, являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций.

3. Для городских агломераций стратегия пространственного развития - это минимально необходимый документ территориального планирования, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании».

Литература

1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] // Гарант. -

Режим доступа: http://ivo.garant.rU/#/document/70684666/ рагадгарр|/315:0 (дата обращения: 08.12.2017).

2. Стратегия пространственного развития России [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. - Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/planning/sd/ indexdocs (дата обращения: 15.01.2018).

3. Родоман, Б.Б. Математические аспекты формирования географических порайонных характеристик / Б.Б. Родоман // Вестник Московского университета. Серия «География».

1967. - № 2. - С. 78.

4. Алаев, Э.Б. Экономико-географическая терминология / Э. Б. Алаев. - М.: Мысль, 1977. - С. 159.

5. Алаев, Э.Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь / Э.Б. Алаев. - М.: Мысль, 1983. - С. 98.

6. Родоман, Б.Б. Территориальные ареалы и сети. Очерки теоретической географии / Б.Б. Родоман. - Смоленск: Ойкумена, 1999.

7. Каганский, В.Л. Пространство в теоретической географии школы Б.Б. Родомана: итоги, проблемы, программа / В.Л. Каганский // Известия РАН. Серия географическая.

2009. - № 2. - С. 1-10.

8. Родоман, Б.Б. Некоторые пути сохранения биосферы при урбанизации/ Б.Б. Родоман // Вестник Московского университета. Серия «География». - 1971. - № 3. - С. 92-94.

9. Владимиров, В.В. Актуальность и предпосылки экологического программирования в районной планировке / В.В. Владимиров // Вопросы географии. - 1980. - № 113. - С. 109-117.

10. Районная планировка: справочник проектироващика / В.В.Владимиров, Н.И.Наймарк, Г.В.Субботин и др. - М.: Стройиздат, 1986.

11. Реймерс, Н.Ф. Природопользование. Словарь-справочник. - М.: Мысль, 1990. - 639 с.

12. Коган, Л.Б. Социально-градостроительные основы разработки политики пространственного развития общества / Л.Б. Коган // Городское управление. - 2011. - № 12.

13. Скульмовская,Л.Г. Городская среда как субстрат культуры города / Л.Г. Скульмовская // Город в пространстве культуры региона: общее и особенное: монография - СПб.: ИНФО-ДА, 2004. - С. 72-83.

14. Владимиров, В.В. Диалог с пространством: монография / В.В. Владимиров. - М. : Ин-т муниципального управления, 2004. - 211 с.

15. Лебединская, Г.А. Организация пространства и расселение в системе государственного стратегического планирования/ Г.А. Лебединская // Сборник докладов участников XII Общероссийского форума лидеров стратегического планирования «Стратегическое планирование в регионах и городах России: выстраивая систему» / Санкт-Петербург. 21-23 октября 2013 г. Под ред. Б.С. Жихаревича. Вып. 16. -СПб: Леонтьевский центр, 2014. - С. 63-65.

1. FederaL"nyj zakon ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ «O strategicheskom pLanirovanii v Rossijskoj Federatsii» (s izmeneniyami i dopoLneniyami) // Garant. -Rezhim dostupa: http://ivo.garant.ru/#/document/70684666/ paragraph/315:0 (data obrashheniya: 08.12.2017).

2. Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossii // OfitsiaL"nyj sajt Ministerstva ekonomicheskogo razvitiya Rossijskoj Federatsii. - Rezhim dostupa: http:// economy.gov.ru/minec/activity/sections/pLanning/sd/ indexdocs. - Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossii (data obrashheniya: 15.01.2018).

3. Rodoman B.B. Matematicheskie aspekty formirovaniya geograficheskih porajonnyh harakteristik / B.B. Rodoman // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya «Geografiya». - 1967.

- № 2. - S. 78.

4. AlaevE.B. Ekonomiko-geograficheskaya terminoLogiya / E. B. ALaev. - M.: MysL", 1977. - S. 159.

5. Alaev E.B. SotsiaL"no-ekonomicheskaya geografiya: ponyatijno-terminoLogicheskij sLovar" / E.B. ALaev. - M.: MysL", 1983. - S. 98.

6. Rodoman B.B. TerritoriaL"nye areaLy i seti. Ocherki teoreti-cheskoj geografii / B.B. RoLoman. - SmoLensk: Ojkumena, 1999.

7. Kaganskij V.L. Prostranstvo v teoreticheskoj geografii shkoLy B.B. Rodomana: itogi, probLemy, programma / V.L. Kaganskij // Izvestiya RAN. Seriya geograficheskaya. - 2009.

- № 2. - S. 1-10.

8. Rodoman B.B. Nekotorye puti sohraneniya biosfery pri urbanizatsii/ B.B. Rodoman // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya «Geografiya». - 1971. - № 3. - S. 92-94.

9. Vladimirov V. V. Aktual"nost" i predposylki ekologicheskogo programmirovaniya v rajonnoj planirovke / V.V. Vladimirov // Voprosy geografii. - 1980. - № 113. - S. 109-117.

Аннотация научной статьи по социальной и экономической географии, автор научной работы - Лебединская Галина Александровна

Похожие темы научных работ по социальной и экономической географии, автор научной работы - Лебединская Галина Александровна

About the Place of Strategy of Spatial Development in the System of Territorial Planning of the Russian Federation

Текст научной работы на тему «О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации»